Mon entrée au Conseil National du Bruit (CNB) comme personnalité qualifiée il y a environ 12 ans, a fait suite au rapport d'évaluation de la politique française de lutte contre le bruit pour l'OCDE (1988) et le ministère de l'Environnement, qui m'a conduit à interviewer une cinquantaine de personnes qualifiées sur les problèmes de bruit. Cela fait de moi l'un des dépositaires de l'histoire des contentieux, des approches techniques, et de la décision publique en matière de bruit en général, et de bruit des aéronefs en particulier. D'emblée, il convient d'ailleurs de signaler aux responsables de la DUCSAI qu'une concertation institutionnelle avait été organisée sur le bruit autour de principaux aéroports juste après l'arrivée de François Mitterrand à la présidence de la République : la commission Gabolde, du nom de son président, le conseiller d'Etat Christian Gabolde. Il ne serait pas inutile de réétudier ce qui s'y est passé, ne serait-ce que pour éviter de rencontrer les mêmes limites qu'à l'époque.

Parmi les propositions de mon rapport d'évaluation de 1988 pour l'OCDE, l'une considérait comme indispensable de mettre un nouvel aéroport en chantier au plus vite, car l'enquête donnait à penser que l'agrandissement de Roissy CdG entraînerait une levée de boucliers (justifiée à mon avis) des riverains. Aujourd'hui, la principale conséquence de la poursuite, pendant 10 années supplémentaires, d'une politique sans réelle concession de la part de l'administration de l'aviation civile, conduit la DUCSAI à devoir travailler dans l'urgence, et donc dans de mauvaises conditions du point de vue même de son objet. En effet, l'agrandissement de Roissy a eu lieu, mais on assiste à une explosion du trafic, qui finalement rend " urgente " la réflexion sur le troisième aéroport, et plus seulement pour des raisons d'environnement. L'expérience conduit a contrario à recommander de prendre du temps, et de bien réfléchir à toutes les possibilités : je ne sais plus s'il faut un troisième aéroport, et surtout pas où. Mais, dans la question du trafic aérien comme dans d'autres grands services publics, il est urgent d'engager la réflexion sur deux points jusqu'ici négligés : la régulation de la demande de transports (gestion par la demande), au lieu de se contenter de chercher à augmenter l'offre ; et par ailleurs l'inscription bien plus forte des aéroports existants dans leur environnement régional. Ce qui implique de cesser de croire qu'on pourra calmer la colère de cet environnement en payant une partie de l'insonorisation des logements à une partie des riverains pris individuellement, tout en multipliant les zones survolées par des trajectoires nouvelles. De ce point de vue, l'expérience des conflits autour des autres grands aéroports européens et américains doit être soigneusement intégrée à la réflexion, par des experts indépendants ; et elle ne devrait surtout pas être utilisée, comme je l'ai entendu récemment, comme argument de croissance : " les autres sont bloqués par les problèmes d'environnement, donc c'est nous qui allons gagner la bataille de la concurrence ! ". Comme s'il n'y avait pas de problèmes d'environnement autour des principaux aéroports de France aussi.

Le bruit des aéronefs, trop sérieux pour être confié au ministère chargé du bruit ?

Lorsque le bruit est devenu une préoccupation publique dans les pays développés, il n'y avait pas d'administrations de l'environnement. Les premières politiques ont été conduites par les administrations des transports, et elles l'ont fait dans le prolongement de l'approche ergonomique et technique qu'elles développaient en interne. C'est ainsi que, sous l'influence de l'approche de type épidémiologique initiée aux Etats Unis, on a cherché à relier la gêne due au bruit, considérée comme une atteinte à la santé publique, au volume sonore reçu. Dans la rétrospective que j'ai écrite de la recherche sur la gêne, cette approche très dominante, et qui avait conduit à adopter des indices de gêne comme l'EPNdB dans les pays Anglo-saxons ou l'indice psophique en France, dès le début des années 1970, a été progressivement remise en cause par les comités scientifiques successifs sur le bruit. En France, notamment, on a finalement réorienté l'étude de la gêne due au bruit des transports et au bruit de voisinage dans une perspective plus sociologique et plus large. Cependant, depuis la grande enquête de gêne conduite par l'IFOP en 1974-75 à Roissy, dans l'esprit " psycho-acoustique " dominant à l'époque, on n'a plus fait de recherche de terrain sur le bruit des avions en France. Tout s'est passé comme si le bruit des avions était une chose trop importante pour faire l'objet de l'attention des comités de recherche sur le bruit du ministère de l'environnement. La contestation des riverains consécutive à la décision du gouvernement Juppé d'agrandir Roissy, a pris de court des responsables qui ne pouvaient pas affirmer que les chose n'avaient pas changé ou s'étaient améliorées depuis. Ceci a finalement permis au Conseil National du Bruit d'imposer qu'on fasse enfin une grande enquête de gêne, pour baser la charte de maîtrise des nuisances sonores, promise aux riverains par ce même gouvernement, et reprise par son successeur, sur une connaissance de la gêne. Or le choix fait par les services du premier ministre Jospin, en Septembre 1997, de confier le dossier de la charte au ministère des transports et non à celui de l'environnement, a eu pour conséquence de privilégier la même approche de la gêne que par le passé, donc de refaire un grand sondage psycho-acoustique. La seule différence avec les enquêtes précédentes est qu'on a mesuré le bruit aux endroits où on faisait les enquêtes, au lieu de le dériver du logiciel ; et aussi qu'on a inclus dans le territoire de l'enquête des communes bien plus éloignées que les zones de bruit officielles. Mais on est resté dans l'approche de la gêne individuelle par des volumes sonores, alors que depuis 25 ans on savait que la dimension acoustique ne représentait qu'environ un tiers de la gêne.

En fait, le monde de l'Aviation civile ne cherchait pas seulement à se mettre à la portée des riverains et de leurs communes, mais aussi à reconstituer au plus vite un indicateur pour remplacer l'indice psophique et pouvoir refaire les plans d'exposition au bruit et de gêne sonore. On restait donc dans la même logique qu'auparavant, on a conduit au nom de l'urgence une enquête classique, qui n'a pas donné de résultats à la hauteur des attentes (même avec un bruit mesuré, les corrélations avec la gêne restent peu significatives ; et pas seulement à cause des difficultés rencontrées dans la mesure). Le conseil scientifique de suivi de cette enquête a rendu l'an dernier un avis assez critique, et l'enquête, qui était jusque là présentée aux riverains comme un gage de la prise en compte de leurs revendications, n'a finalement pas reçu beaucoup de publicité après coup. Il serait intéressant de voir ce qu'en pensent les riverains maintenant. Mais l'important est d'en tirer la leçon pour la nouvelle approche du bruit à prendre en compte dans la DUCSAI.

Quels indicateurs pour quelle politique publique ?

Ces dernières années, on a assisté à un réel progrès de la mesure du bruit autour des aéroports dans le monde, grâce notamment à la mise en place de réseaux de sonomètres permanents : à Roissy, le système SONAT, initialement conçu pour aider à classer les avions dans les cinq catégories soumises à des redevances croissantes en fonction du bruit, a été développé de façon que, si on le voulait, on pourrait pratiquement reconstituer la " tache " du bruit fait par chaque avion, et lui faire payer la redevance en conséquence, en temps réel ! C'est un système de ce genre qui fonctionne à Genève Cointrin, à ceci près que l'on se contente de faire payer des amendes aux pilotes qui se sont éloignés des trajectoires à respecter. C'est un réel progrès pour ceux qui se souviennent qu'un des nombreux points de conflit de Roissy, celui justement des trajectoires d'approche, avait été réglé grâce à l'intervention vigoureuse du président du Conseil Général du Val d'Oise auprès du préfet, faisant valoir que les syndicats de pilotes ne s'opposeraient pas à une " plongée " plus pentue sur l'aéroport, alors qu'Aéroport de Paris disait que ce n'était pas possible pour des raisons de sécurité. Le tout récent conflit de la nouvelle trajectoire d'approche d'Orly par le sud, et la solution qui semble se dessiner aujourd'hui, grâce encore au syndicat des pilotes, montre à quel point le survol des populations, même à des altitudes élevées et donc non prises en compte par l'Aviation civile, mérite une attention bien supérieure à ce qui a été le cas par le passé.

Or, précisément, les partisans du développement du trafic aérien sur place, à commencer par les ministres Pons-Idrac, puis Gayssot, ont cru pouvoir utiliser ce nouveau système de mesure d'une manière bien différente : pour garantir aux riverains que le volume sonore annuel n'augmenterait pas malgré l'augmentation du trafic ! C'est là le point central de la charte de maîtrise des nuisances sonores : on pourrait assurer la tranquillité des riverains en compensant l'augmentation du trafic par le remplacement progressif des flottes d'avions par des appareils plus silencieux. Cette assertion, qui aux yeux des riverains et de leurs élus relève de l'auto-intoxication, est répétée depuis plus de quatre ans, alors que c'est le point sur lequel le Conseil national du Bruit a exprimé ses plus vives réserves dans son avis de Décembre 1997 ; avis qui demeure méconnu, puisque le ministre des transports, responsable de la charte, n'est pas tenu de prendre en compte un avis d'un Conseil rattaché à un autre ministère ; mais avis basé sur les résultats d'enquêtes menées dans d'autres aéroports, comme par exemple Düsseldorf : la gêne y a augmenté alors que le volume sonore global a baissé.

On en arrive au point le plus important de ce témoignage, celui qui concerne les indicateurs de gêne : si on rapproche ce résultat allemand de celui de l'enquête conduite par l'INRETS, qui donne des corrélations assez faibles et pas très significatives entre bruit mesuré et gêne exprimée, on peut proposer une autre hypothèse explicative que celles retenues habituellement (on n'a pas assez bien mesuré la gêne, mais on fera mieux la prochaine fois ; ou : les riverains ne sont pas si gênés après tout, la contestation ne va pas durer) : la gêne ne s'épuise pas dans l'acoustique, elle a une dimension plus qualitative. Notamment, les moyens modernes de guidage permettent de faire se succéder des avions plus rapprochés qu'avant, et, avec des pistes en parallèle, il peut arriver à certains moments que des avions se succèdent de façon que le bruit, sans être assourdissant, est ininterrompu, ce qui devient insupportable à certains. Ou bien encore, les riverains ont parfois le sentiment que les trajectoires ne sont pas respectées, ce qui accroît le sentiment de gêne.

Comme dans les autres secteurs du bruit, on doit d'ailleurs re-situer la gêne, telle qu'on la mesure assez pauvrement par des enquêtes par sondages, dans une double dimension : celle de la qualité de vie des individus, et celle de la vie collective des zones touchées par le bruit. Le premier domaine peut être couvert par des approches psycho-sociologiques plus en profondeur que les sondages, et celles-ci tendent à montrer que la sensibilité au bruit est en partie liée à la qualité de vie ressentie par les interviewés ; d'ailleurs ce sont essentiellement les gens qui vont assez mal sur le plan personnel qui tendent à " claquer la porte " aux sondeurs venant estimer la gêne, ce qui fausse les enquêtes.

Quant à la dimension territoriale, elle a été exprimée magnifiquement devant moi par le maire de Saint Victoret, qui venait de gagner son procès en dédommagement contre la Chambre de commerce de Marseille au moment des débats de la loi sur le bruit en Novembre 1992 : il était venu voir le rapporteur de la loi au parlement pour lui demander de prévoir, à partir de la nouvelle redevance que paieraient les avions en fonction du bruit, la création d'un fonds particulier pour aider les communes victimes du bruit à se doter d'équipements compensatoires par rapport à la dégradation générale de leur qualité de vie, directe à cause du bruit, et indirecte à cause du départ de tous les particuliers aisés, et des activités qui peuvent se relocaliser hors zone de bruit. Ceci a été confirmé récemment par une thèse sur le coût social du bruit, réalisée par Guillaume Faburel avec la méthode de l'évaluation contingente, grâce à une bourse de l'ADEME, ainsi que de financements du PREDIT et du Conseil Général du Val de Marne. Complétant l'approche traditionnelle des individus avec la question " combien seriez vous prêts à payer ", par des interviews en groupe, il a découvert la dimension territoriale et collective de la construction des identités dans la confrontation avec le monde du transport aérien. Ce qui conduit les gens à rester malgré tout, et en quelque sorte à survivre à leur désespoir par la confrontation. Ceci est évidemment particulièrement vrai pour les communes les plus proches des pistes.

Ces observations conduisent à résumer nos hypothèses de la façon suivante : la gêne due au bruit des avions ne s'épuise pas dans l'acoustique, même si l'on peut encore faire de gros progrès dans la finesse des mesures de bruit. Pour une bonne part, elle est due au sentiment des riverains d'avoir affaire à une politique d'expansion des aéroports qui ne tient aucun compte réel de leur souffrance, ni de la dégradation de la qualité de vie, directement (due au bruit, à la pollution et au risque d'accident), ou indirectement (due à l'aggravation de conditions socio-économiques de banlieues qui seraient de toutes façons en situation difficile). Inversement, il est possible de conduire une politique de " réinsertion sociale " des aéroports dans leur environnement, par la multiplication des expériences de rapprochement socio-économique : amélioration de la qualité de la vie par des équipements ; création de transports publics pour faciliter l'accès aux emplois de l'aéroport ou induits par lui ; prise en charge des déficits de communes renonçant à développer des zones subissant des nuisances assez fortes bien que non reconnues comme étant en zone de bruit ; libéralisation de la politique d'insonorisation es logements, qui aujourd'hui encore est si stricte que l'argent n'est pas dépensé et s'accumule : comment les riverains peuvent-ils comprendre qu'un côté de la rue est éligible, mais pas l'autre ? Pour une politique de ce type nouveau, il faut bien d'autres indicateurs urbanistiques et socio-économiques que ceux, acoustiques, utilisés aujourd'hui.

Mais le plus important est d'indiquer qu'il ne sert à rien d'avoir des nouvelles connaissances si celles-ci ne sont pas construites dans le cadre d'un processus de négociation sincère, permettant un apprentissage collectif (pas à sens unique aéroport vers riverains, comme traditionnellement). Et dans une négociation, il faut des engagements : à mon sens il ne peut pas y avoir de véritable processus tant que les promoteurs du transport aérien ne s'engagent pas sur un plafonnement des mouvements, en particulier en ce qui concerne les vols de nuit. Sur ce point, une quasi fermeture des aéroports européens doit être envisagée, et mise en oeuvre dans toute l'Europe à la fois, donc négociée à Bruxelles. Il faut remarquer d'ailleurs que la proposition de loi d'Yves Cochet, après passage en Commission, est très décevante, puisque la négociation a remplacé un plafonnement en nombre de mouvements par un plafonnement en décibels (en plus très laxiste). Et, comme indiqué plus haut, il faudrait absolument que les promoteurs du trafic aérien s'engagent à faire respecter des trajectoires et à ne pas en créer d'autres chaque fois qu'ils ont un peu peur pour la sécurité des passagers : qu'ils réduisent plutôt les vols en parallèle de compagnies rivales mais tous aux trois quarts vides.

Inversement, la négociation pourrait conduire les élus locaux à s'engager plus que par le passé à être stricts sur le développement urbain de zones touchées par le bruit. En tout cas, une plus grande transparence est souhaitable, ne serait-ce que pour empêcher certains de se complaire dans un discours simpliste : " on a construit Roissy dans des champs de patates, les gens sont venus s'installer en connaissance de cause, tant pis pour eux ". D'abord c'était des betteraves. Comment quelqu'un qui ne sait pas faire la différence peut-il distinguer une maison qui était là avant d'une maison venue après ... et après quoi d'ailleurs ?

Mais, en définitive, il semble possible de tirer parti de ce que la gêne ne s'épuise pas dans l'acoustique, et qu'elle est en bonne part due au sentiment que les aéroports tournent le dos à leur environnement régional. Pas étonnant alors que personne n'en veuille.

Bibliographie

B. Barraqué Le principe d'antériorité, une impasse ?', in Echo Bruit, magazine du CIDB n°67, et Une civilisation de l'Etat : la compensation des servitudes de bruit, in Echo Bruit, n°74-75, 1996

B. Barraqué, La lutte contre le bruit en France', in Barraqué, Theys Jacques, Les politiques d'environnement, évaluation de la première génération, 1971-1995, Editions Recherches, Paris, 1998.

IFEN, l'Environnement en France, éditions 1994-95, Dunod ; et 1999, La Découverte ; Chapitres sur le bruit.