Source - Banque de données interne, Cour des Comptes

Juridiction

COUR DES COMPTES

Chambre

Chambre du Conseil

Nature du document

RAPPORT PUBLIC

Date d'envoi du document

04/10/1994

Date de séance

04/10/1994

Objet

1ere partie : Etat. - 6. L'organisation et le financement des services de l'aviation civile

Publication

Rapport au Président de la République suivi des réponses des administrations, collectivités, organismes et entreprises.

Paris : Journal officiel, 1994. - p. 117-135

Texte intégral

L'organisation et les modalités de financement des services de l'aviation civile correspondent a des enjeux économiques majeurs que la Cour avait évoqués dans son rapport public de 1991.

A cet égard, la création par l'article 125 de la loi de finances pour 1991 du budget annexe de l'aviation civile (BAAC),qui confond dans une même structure juridique et financière des services et des missions de nature et de portée différentes, ne parait pas répondre aux nécessités de reforme soulignées alors par la juridiction.

Antérieurement, la création, par l'article 57 de la loi de finances pour 1985, du budget annexe de la navigation aérienne avait permis, conformément aux dispositions de la loi organique relative aux lois de finances, d'isoler dans un budget annexe les dépenses assumées par l'Etat en matière de navigation aérienne et d'y affecter les redevances perçues a ce titre. En revanche, la formule du BAAC, budget annexe "élargi" englobant d'autres taches de nature régalienne antérieurement prises en compte dans le cadre du budget général de l'Etat, s'est effectuée dans des conditions qui ne respectent pas l'obligation de n'affecter le produit des redevances perçues qu'au seul financement des services rendus.

Au contraire des attentes et des annonces faites, notamment en réponse aux observations de la Cour, la mise en oeuvre du BAAC n'a débouche ni sur un renforcement de l'unité administrative de la direction générale de l'aviation civile complétée par une réorganisation rationnelle de ses services et de ses missions, ni sur une nécessaire clarification financière.

Parallèlement, l'absence de remboursement a Aéroports de Paris des redevances de services terminaux dont les produits ont été encaisses par le BAC alors que ces prestations ont été réalisées par cet établissement, la difficulté de connaître le prix exact des prestations de la Météorologie nationale, l'impossibilité de vérifier les coûts des prestations remboursées au bureau Veritas, l'évolution a la hausse de la contribution française a Eurocontrol, la croissance des dépenses de personnel malgré la faible augmentation des effectifs conduisent a penser que la formule institutionnelle et financière actuellement retenue n'est pas la meilleure qui soit.

Pour préparer dans de bonnes conditions l'avenir du système français de contrôle aérien, il serait indispensable de mettre un terme a de tels dysfonctionnements qui pèsent, en outre, sur la situation financière des compagnies aériennes.

La création en 1985 du budget annexe de la navigation aérienne (BANA), puis a compter du 1er janvier 1992 du budget annexe de l'aviation civile (BAAC) n'était pas dans son principe en contradiction avec l'article 20 de la loi organique autorisant la création d'un budget annexe pour les services de l'Etat "dont l'activité tend essentiellement a produire des biens ou a rendre des services donnant lieu au paiement de prix" - comme l'avis rendu par la section des finances du Conseil d'Etat, lors de sa séance du 17 juillet 1990, l'a confirme. Mais elle n'était conforme a ces dispositions que dans la mesure ou les taches assumées dans le cadre de cette structure budgétaire et qui ne correspondent pas a des services rendus constitueraient seulement une "part très faible de l'ensemble de l'activité de la DGAC", d'une part, et qu'a la condition de respecter strictement l'obligation de n'affecter le produit des redevances perçues qu'au seul financement des services rendus, d'autre part.

La mise en oeuvre de ce nouveau budget annexe n'a pas débouché, jusqu'à présent sur la restructuration administrative de la DGAC complétée par une réorganisation rationnelle de ses services et de ses missions comme par l'amélioration de l'organisation du travail (I); elle ne s'est pas accompagnée non plus d'une clarification financière permettant de vérifier que les produits des redevances versées par les compagnies aériennes correspondent bien au coût des services rendus et ne servent pas a financer d'autres actions ou fonctions (II); enfin, elle n'a pas été mise a profit pour organiser une concertation efficace entre les responsables du BAAC et les transporteurs aériens sur les problèmes relatifs a l'évolution du trafic, a la modernisation du contrôle, a la réalisation des investissements et a la fixation comme a la perception des redevances (III).

I. - UNE réorganisation DE LA DGAC très LIMITEE

La Cour, en 1991, avait souligne l'urgence d'une réorganisation des services de la DGAC afin de mieux assurer la cohérence de l'action administrative, tout en distinguant plus nettement les trois missions confiées a cette administration : formation des personnels de l'aviation civile et du transport aérien, contrôle technique de la navigabilité des aéronefs, contrôle de la navigation aérienne.

Il était préconise de confier chacune de ces missions a une structure distincte, dont l'identité aurait été clairement reconnaissable.

Cette réorganisation, de plus en plus indispensable, n'a pas encore été menée a bien.

A. - L'ABSENCE DE réorganisation DE L'ADMINISTRATION CENTRALE

Certes, parce qu'elle conduisait a modifier rapidement et profondément les procédures budgétaires et comptables, la mise en place du BAAC s'est accompagnée d'une réorganisation de l'agence comptable qui lui a permis de faire face a l'accroissement considérable de ses taches du fait de la prise en compte de la paie du personnel de l'aviation civile et du règlement des dépenses afférentes aux bases aériennes. Cependant, l'absence de régies d'avance auprès des directions départementales de l'équipement comme celle de comptables secondaires - a l'exception du cas des DOM-TOM - rendent complexe et lourd le dispositif retenu : il aboutit en effet a la conséquence paradoxale de faire remonter a une seule agence comptable le paiement de la totalité des dépenses de personnel (près de 10 000 agents), ainsi que celui d'environ 20 000 mandats relatifs a des dépenses d'équipement, souvent de faible montant, et cela au moment ou la plupart des administrations centrales déconcentrent fortement leurs procédures financières, notamment en application de la loi du 6 février 1992 sur l'administration territoriale de la République et du décret du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration.

Certes, aussi, une certaine réorganisation territoriale a été entreprise avec la création de sept directions régionales de l'aviation civile dont les rôles et les circonscriptions ont été définis par deux décrets en date du 24 mars 1993.

Mais ces deux reformes ne concernent pas l'administration centrale de l'aviation civile dont les structures n'ont pas encore été modifiées - alors qu'il avait été reconnu nécessaire de clarifier les différentes fonctions imparties a la DGAC -et ses effectifs - fort importants - n'ont toujours pas fait l'objet d'un réexamen. Or, faire entrer les services administratifs de la DGAC dans la structure du budget annexe de la navigation aérienne, transforme en budget annexe de l'aviation civile, imposait encore plus que par le passe d'isoler au sein de ce nouvel ensemble toutes les activités relevant de la fonction "navigation aérienne" pour assurer simultanément la cohérence et la transparence nécessaires. Le simple regroupement immobilier des directions et des services sur un site unique a Issy-les-Moulineaux, réalise a l'automne1993, ne peut être tenu pour une réponse aux problèmes structurels poses.

L'unification du contrôle technique de la navigabilité des aéronefs, recommandée des 1983 dans le rapport du groupe de travail préside par un conseiller d'Etat, rappelée dans sa nécessite par la Cour des comptes en 1991, indiquée par la DGAC la même année comme indispensable, n'était toujours pas réalisée en 1992.

Les différentes taches concourant a cette importante mission demeurent dispersées entre sept services appartenant a deux ministères différents ; a la direction générale de l'aviation civile : le service de formation aéronautique et du contrôle technique (SFACT), le service technique de la navigation aérienne (STNA) et l'office de contrôle en vol (OFC) ; au ministère de la défense : le service technique des programmes aéronautiques (STPA), le centre d'essais en vol (CEV), le service technique des télécommunications et équipements (STTE) et le service de la surveillance industrielle del'armement (SIAR).

En outre, la délivrance et le renouvellement des certificats de navigabilité propres a chaque appareil restent confies a une société privée, le bureau Veritas, en application d'un décret du 30 octobre 1937.

Alors qu'il avait été indique qu'une filiale du bureau Veritas avait été créée pour enfin séparer complètement deux types d'activité (contrôle au nom de l'Etat, conseil a titre commercial des personnes contrôlées) et augmenter l'unicité du contrôle technique, cette filiale n'a jamais connu d'activité réelle. Ce n'est qu'en 1993 qu'un nouveau projet, retenant la formule différente d'un groupement d'intérêt économique (GIE) entre l'Etat et le bureau Veritas, a été conçu. Crée le 1er janvier 1994, ce GIE dispose d'une période transitoire de quatre ans pour procéder enfin a la reforme des méthodes de contrôle, consistant essentiellement a remplacer les contrôles ponctuels par une procédure d'agrément. Sans se prononcer des maintenant sur la pertinence du recours a la formule du GIE, la Cour relevé qu'après avoir signale, des 1978, les inconvénients de la formule antérieure, il aura fallu seize ans pour que cette indispensable reforme, souvent annoncée comme en voie de réalisation, connaisse un début d'application; encore ne se traduira-t-elle que dans quelques années -soit au bout de vingt ans - par la mise en place d'un contrôle des dépenses permettant d'être assure que l'Etat règle celles-ci a leur coût réel.

En matière de formation des personnels, la Cour a a nouveau relevé que les relations entre la DGAC et l'Ecole nationale de l'aviation civile (ENAC) n'avaient toujours pas fait l'objet, en juin 1993, de la convention pluriannuelle mise a l'étude au début de 1992. Pourtant, parallèlement a la création du BAAC, les crédits de fonctionnement et d'investissement verses a l'ENAC ont plus que double (43,15 millions de francs en 1992 - sur la base d'une prévision budgétaire de54,78 millions - contre 15,7 millions en 1991).

B. - LE coût ELEVE D'UNE ORGANISATION DU TRAVAIL PEU SATISFAISANTE DANS LE contrôle DE LA NAVIGATION aérienne

Simultanément, l'organisation du travail, fort critiquée lors des précédentes interventions de la Juridiction, ne s'est guère améliorée.

En huit ans, de fin 1984 a fin 1992, les effectifs globaux des corps techniques de la navigation aérienne sont passes, tous niveaux catégoriels confondus, de 5 107 a 5 321 personnes - soit une faible augmentation de 214 agents.Cette évolution globale recouvre en réalité une diminution de l'effectif des ingénieurs électroniciens des systèmes de la sécurité aérienne et des techniciens de l'aviation civile et l'augmentation importante (+ 20,72 p. 100 de 1983 a 1994) de celui des ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne. En fait, pour l'essentiel, la DGAC a donc surtout procédé au reclassement administratif des contrôleurs, désormais ingénieurs, sans que cela corresponde vraiment a une évolution réelle du travail fourni. Le nombre des contrôleurs en exploitation opérationnelle est, en effet, inférieur en 1993 a ce qu'il était en 1986.

Parallèlement, l'augmentation de la masse salariale globale a été considérable : exprimée en francs 1993 et rapportée a une structure constante - comme si, en 1985, le BAAC existait déjà -, elle est passée de 2,4 milliards de francs en 1985 a près de 3 milliards en 1993, alors que les effectifs totaux payes sur ce budget évoluaient très faiblement (9 426 agents en 1985 et 9 575 agents en 1993). De ce fait, le coût moyen par agent, en francs 1993, est passe de 263 208 francs en 1985 a 308 721 francs en 1993.

A ces augmentations n'a pas correspondu une évolution réelle du travail fourni. La situation constatée par la Cour en 1991 est demeurée inchangée. La durée hebdomadaire du travail des contrôleurs aériens civils a été fixée conventionnellement a 32 heures en moyenne sur l'année par l'article 2 du chapitre IV du protocole d'accord intervenu entre la DGAC et les syndicats, le 10 juillet 1991. De plus, des vacations journalières de onze heures, y compris les temps de repos, permettent aux contrôleurs de concentrer sur trois jours leur charge de travail hebdomadaire, ce qui constitue un réel facteur de rigidité dans l'organisation du service.

Ce mode d'organisation a deux conséquences majeures. Fonctionnellement, il aboutit, sur certains sites, a réduire considérablement la pratique professionnelle. Financièrement, il renchérit le coût du contrôle aérien et interdit des gains de productivité pourtant indispensables.

II. - L'ABSENCE DE CLARIFICATION financière

A. - DE GRAVES INSUFFISANCES budgétaires ET COMPTABLES

Aucune des données actuellement disponibles - budget, lois de finances, comptes financiers et comptabilité analytique ne permet d'être assure du respect du principe législatif précité suivant lequel les produits des redevances versées par les compagnies aériennes correspondent bien au seul coût des services rendus et ne servent pas a financer d'autres actions ou fonctions qui, tout en ressortissant elles aussi de l'activité "aviation civile", ne sont pas a imputer en charge aux transporteurs aériens ou aux usagers. Actuellement, il n'est pas possible de s'assurer que le produit attendu et obtenu grâce aux redevances de navigation aérienne est détermine et calcule sur la base précise des frais réels; ce postulat avance par les responsables de la DGAC ne ressort pas des documents budgétaires ou comptables qui, de par leur nature, devraient pourtant être structures justement de façon a permettre de répondre clairement a cet impératif.

En effet, la trop grande agrégation de la nomenclature budgétaire (en 1992, toutes les recettes provenant ou non de redevances ont été globalisées dans une même ligne budgétaire 70-05 intitulée "Prestations de service"), qui n'est même pas compensée par des présentations annexes relatives au produit des redevances et au coût des services rendus, empêche, des la loi de finances, d'établir les correspondances qu'impose le respect des dispositions de l'article 20 de la loi organique. même la nomenclature budgétaire fonctionnelle se révélé peu utilisable : en effet, si la loi de finances distingue, pour un certain nombre de dépenses, celles qui relèvent de la direction générale, du service de la formation aéronautique et du contrôle technique (SFACT), de la direction de la navigation aérienne (DNA) ou des autres directions ou services de l'aviation civile, dorénavant intégrées au BAAC, elle ne le fait pas de manière systématique pour toutes les catégories de dépenses.

En sens inverse, l'addition des dotations des articles intitules "direction de la navigation aérienne" repartis dans différents chapitres du budget annexe ne permet pas d'établir le coût global des services de la navigation aérienne sur la base duquel, pourtant, doit être calcule le montant des redevances a verser par les compagnies assujetties.

De plus, ont été relevées l'absence de plan comptable conforme au plan comptable général du 27 avril 1982, celle d'une comptabilité analytique permettant de dégager clairement et sur la base des frais réels le coût des services de navigation aérienne, ainsi que des imprécisions de correspondance entre la nomenclature budgétaire et le classement opéré par l'agent comptable (notamment en matière d'immobilisation).

Par ailleurs, il n'y a eu lors du passage du BANA au BAAC ni modification de la balance des comptes - la balance d'entrée de 1992 étant identique a la balance de sortie de 1991, alors qu'il y a eu transfert de patrimoine et de créances -,ni transfert des immobilisations. Cette carence se double de l'absence de suivi des immobilisations et de dotations aux amortissements fondées sur l'etat de vétuste des biens : il en résulte, d'une part, que toute mise hors de service ou cession d'une immobilisation n'a aucune incidence budgétaire et comptable sur les immobilisations du budget annexe et,d'autre part, que le montant des amortissements pratiques dépend exclusivement des crédits budgétaires inscrits en loi de finances. De ce fait, l'actif immobilise, tel qu'il apparaît au bilan, a peu de rapport avec la réalité.

B. - DES dépenses ET DES RECETTES MAL DETERMINEES ET MAL IMPUTEES

Les constatations faites par la Cour illustrent l'absence de clarification financière : des dépenses calculees seulement de manière estimative sont supportees par les usagers de la navigation aérienne lors de la determination des frais qui sert a calculer l'assiette des redevances ; des recettes encaissees par le BAAC et qui devraient faire l'objet de reversements sont indument conservees par le budget annexe.

Sans revenir sur le mode de determination des subventions versées a l'ENAC (1), l'accroissement du produit des redevances de navigation aérienne reverse a la Meteorologie nationale (139,57 millions de francs en 1986 et 298, 2 millions en 1992) s'est réalise en l'absence d'une comptabilité analytique : aucun des responsables concernes n'est donc assure, pour les exercices passes et jusqu'a 1993 inclus, que l'accroissement des remboursements effectues au profit de la Meteorologie nationale a pour seule cause l'accroissement des services rendus. Il a fallu attendre le deuxieme semestre de l'année 1993 pour commencer a disposer, en ce domaine, d'une comptabilité analytique, d'ailleurs encore incomplete.

De même, la hausse (+ 50 p. 100 de 1990 a 1992) des contributions françaises a l'Agence Eurocontrol, si elle decoule du lancement de deux operations importantes (harmonisation et integration de l'exploitation des dispositifs europeens de contrôle de la circulation aérienne, regulation du trafic aérien au niveau europeen) ne laisse pas d'être inquietante : d'une part, la DGAC elle-même reconnait ne pas disposer des elements de comptabilité analytique permettant d'expliquer et de justifier la hausse des dépenses de fonctionnement ; d'autre part, elle admet ne pas être a même d'exercer un contrôle réel sur les programmes d'investissement en cours dont le coût très eleve (7 milliards de francs pour la premiere phase dite "d'harmonisation"), actuellement finance grâce au recours a l'emprunt, et non encore repercute sur les contributions des Etats membres, risque de peser lourdement dans un proche avenir.

En outre, le contrôle des comptes du SFACT a fait ressortir que l'information susceptible d'être fournie par le systeme de gestion de ce service n'était ni homogène (le calcul des coûts, notamment celui de la masse salariale, fait l'objet d'approches différentes de la part des services concernes), ni continue (absence de suivi regulier des différents coûts, que ce soit sous la forme de tableaux de bord ou de bases de données normalisees).

Parmi les recettes indument conservees par la DGAC se trouve la part de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA) correspondant a des coûts supportes par l'etablissement public "Aéroports de Paris"(ADP) qui concourt, sur ses propres ressources, a la réalisation des prestations de services liees a la phase terminale du trajet et a l'atterrissage des aéronefs. En effet, alors qu'une convention, en date du 23 juillet 1985, passee entre la DGAC et ADP, a prevu que les dépenses afférentes a la phase "route" supportees par l'etablissement public sont intégrées dans l'assiette des coûts etablie par la direction de la navigation aérienne pour le calcul de la redevance de route, rien n'a été prevu pour la RSTCA, redevance pourtant mise en oeuvre par décret la même année. Cette absence de conventionnement entre les deux parties prenantes a suffi, semble-t-il, a justifier toute absence de reversement de recettes au profit d'ADP depuis neuf ans, alors que le coût des prestations effectuees par l'etablissement public en matière de services terminaux n'a cesse de s'accroitre (45,8 millions de francs en 1990 ; 50,6 millions en 1991 ; 64,2 millions en 1992 ; 68,2 millions en prevision pour 1993). Si la loi de finances pour 1994 enregistre une certaine evolution sur ce point - evolution qui n'est pas sans lien avec le surcout impose a ADP en matière de securite du fait du retrait partiel de la police de l'air et des frontieres -, il n'est guere logique que le reversement du BAAC a effectuer au profit d'ADP ait été fixe forfaitairement a 50 millions, montant inferieur a celui des dépenses assumées par l'etablissement public pour chacune des trois dernieres annees.

De même, la DGAC ne reverse pas au ministere de la Defense le produit de la RSTCA percue a l'occasion du decollage etde l'atterrissage d'aeronefs effectuant des vols commerciaux a partir d'aerodromes controles par ce ministere. Le coût des prestations servies aux compagnies aériennes est supporte par le departement de la Defense ; les recettes de redevance versées par les compagnies (62,8 millions en cinq ans, depuis 1988, dont 23,7 millions pour la seule année 1992) sont conservees par le budget annexe de l'aviation civile. Certes, cette administration supporte les dépenses relatives aux prestations de même nature qu'elle rend a titre gracieux aux aéronefs militaires ou d'Etat, en application des articles R. 134-2 et R. 134-5 du code de l'aviation civile ; mais on ne peut en conclure l'existence de prestations reciproques entre la DGAC et la Defense justifiant la retention par la premiere des redevances versées par des compagnies aériennes commerciales de toutes nationalites en echange des prestations effectuees pratiquement et supportees Financièrement par la seconde. Si l'eventuel remboursement a l'administration de l'aviation civile des frais qu'elle engage lors des vols non commerciaux effectues par des aéronefs militaires ou d'Etat suppose une modification du code de l'administration civile, le reversement au ministere de la defense du produit des redevances reglees a l'occasion de prestations dont il assume la charge s'impose tant pour des raisons économiques que pour des motifs comptables.

Dans un domaine voisin, il est a noter que l'application par la DGAC du mecanisme correcteur prevu par les textes de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) et d'Eurocontrol, - qui permet, avec deux ans de decalage, de rattraper le coût eventuel constate entre les droits a redevance, tels qu'ils ont été determines lors de l'elaboration du budget, et les dépenses reelles, telles qu'elles apparaissent dans les comptes - s'est faite dans des conditions peu satisfaisantes.

En effet, le taux unitaire des redevances n'a pas été abaisse, contrairement a ce qui a été decide par d'autres Etats, même après la constatation d'un resultat d'exploitation du BANA, puis du BAAC, largement positif et il n'a pas été procede jusqu'a maintenant a des restitutions de recettes a hauteur de ce qui aurait du intervenir.

Il est vrai que les modalités de calcul du resultat d'exploitation du BANA en 1991, puis du BAAC en 1992, ne facilitent pas la determination de l'eventuel trop-percu de redevances qu'il conviendrait de retroceder aux usagers. En effet, alors qu'aux termes de l'article 2 du décret du 14 mars 1986, pris en application de l'article 16 de la loi organique du 2 janvier 1959, "les recettes sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont encaissees par un comptable public", des versements d'un montant de 130,7 millions de francs effectues par Eurocontrol en décembre 1991 n'ont été portes en recettes qu'en 1992. Le resultat de la gestion 1991 en a été modifie assez fortement : le solde positif de 343, 8 millions aurait du en effet atteindre 474,5 millions. De même, en 1992, l'enregistrement de 239,5 millions de recettes en provenance d'Eurocontrol a été differe sur 1993. Si ces deux operations n'avaient pas été effectuees et si, en outre, il n'avait pas été fait appel très tardivement, le 2 décembre 1992, a la procedure de l'article 21 de la loi organique pour majorer en fin d'année le budget d'investissement du BAAC de 178,4 millions preleves sur les excedents de la section d'exploitation, pour finalement les reporter sur l'exercice 1993 (173,3 millions inscrits en crédits non employes au chapitre 82-01), le resultat positif d'exploitation de 1992, arrete a 269,4 millions au compte financier, aurait en fait été de 661,7 millions. Il est indispensable que cette pratique, qui s'est poursuivie en 1993 par un report de 187 millions de francs de recettes sur 1994, soit abandonnee.

III. - UN SYSTEME MENACE DANS SON ECONOMIE générale

L'analyse ci-dessus montre que, contrairement a ce qui était souhaitable et attendu, la création du BAAC n'a pas été precedee, accompagnée ou suivie des nécessaires réorganisation administrative et clarification financière. L'elargissement du champ de competence du budget annexe auquel a procede le legislateur a surtout permis a la DGAC de compenser, par l'apport de redevances dont le produit n'a cesse de croitre, la modestie des ressources en provenance du budget général de l'Etat. Mais le manque de concertation dont a fait preuve l'administration, surtout en 1992, et l'évolution économique qui affecte depuis quelques annees le transport aérien ont abouti a une situation conflictuelle entre l'Etat et les entreprises concernees.

A. - LA DEGRADATION DES RELATIONS ENTRE LA DGAC ET LES TRANSPORTEURS aériens

Alors que la transformation du BANA en BAAC rendait plus que jamais nécessaire la concertation, prevue par les textes, entre l'administration de l'aviation civile et les transporteurs aériens, l'année 1992 s'est deroulee dans un climat de defiance : il n'a pas été procede a la constitution - pourtant promise - de groupes de travail mixtes pour examiner les différents problèmes (données budgétaires, qualite du service, evolution de l'activité du transport aérien, progression des redevances, investissements, ...) ; des correspondances adressees aux responsables ministeriels ou administratifs de l'aviation civile sont restees sans réponse ; la premiere reunion de la commission économique consultative qui - en vertu d'une decision ministerielle en date du 25 novembre 1987 - doit obligatoirement se tenir au mois d'avril afin de mettre en place une veritable reflexion commune sur la structure et l'évolution du budget annexe n'a été organisee que le 14 octobre1992, soit le jour même de l'examen a l'Assemblee nationale du projet de budget 1993 du BAAC.

En conséquence, d'une part la Chambre syndicale du transport aérien (CSTA) a decide de deposer, au cours du premier semestre 1993, trois recours contentieux attaquant les modalités de fixation du taux des redevances de navigation aérienne ; d'autre part, depuis septembre 1993, 17, puis 23 compagnies aériennes régionales françaises ont suspendu le paiement desdites redevances.

B. - DES CONSEQUENCES économiques INQUIETANTES

La croissance des redevances de navigation aérienne (redevance de route et redevance pour services terminaux) a été, de fait, très forte au cours des dernieres annees.

Leur produit global, affecte successivement au BANA jusqu'au 31 décembre 1991 et ensuite au BAAC, a plus que double en cinq ans, passant de 2,1 milliards de francs a plus de 5,5 milliards en 1992. Les evolutions des taux unitaires des redevances de route et de services terminaux sont restees moderees bien que régulièrement superieures au taux d'inflation. Les causes de la très forte augmentation constatee sont a rechercher dans la croissance du trafic aérien - le montant des redevances dues n'etant pas lie au taux de remplissage des avions -, dans l'extension geographique de l'assujettissement a la RSTCA - alors que 49 aerodromes metropolitains seulement etaient concernes en 1985, cette redevance a été etendue en 1990 a l'outre-mer et en 1992 aux 94 aerodromes metropolitains -, ainsi que dans la suppression progressive de ses taux reduits. La situation est quelque peu differente pour la "redevance pour autres dépenses de contrôle technique d'exploitation", passee sans justification précise de 1,7 franc par tonne en 1989 a 11,10 francs en 1990 et dont le produit a evolue en conséquence de 6 millions de francs en 1989 a 60 millions en 1992 : or il ne saurait être admis, compte tenu de la formulation retenue par le legislateur lors de la création de cette redevance, que son produit doive evoluer de façon a couvrir les coûts de tous les controles techniques effectues par la DGAC.

Des evolutions aussi fortes et rapides ont contribue a accroitre le coût du transport aérien, dans une conjoncture qui aurait du conduire, au contraire, les responsables de l'aviation civile a rechercher systématiquement sa reduction. Cette croissance du produit global des redevances conduit a poser a nouveau avec insistance deux questions complementaires : celle de l'augmentation peut-être excessive des dépenses liees aux services de la navigation aérienne, celle des modalités de toute nature permettant d'établir, sans contestation possible, que les recettes tirees des redevances servent exclusivement a regler les dépenses relatives aux services rendus.

Pour la compagnie Air France, les augmentations par rapport a l'année precedente ont été de + 13,7 p. 100 en 1990, +31,2 p. 100 en 1991 et + 7,6 p. 100 en 1992, les redevances passant ainsi de 1,2 p. 100 a 1,6 p. 100 du chiffre d'affaires entre 1989 et 1992. De même, le total de redevances et taxes liees a la navigation aérienne, rapporte au chiffre d'affaires, est passe pour Air-Inter de 1,86 p. 100 en 1988 a 7,02 p. 100 en 1992. Pour la compagnie TAT, ce total s'eleve a 9,94 p. 100 du prix de revient en 1992 contre seulement 2 p. 100 en 1985.

A titre complementaire, il n'est pas indifferent de rappeler que le produit de la taxe de surete sur les aerodromes, creee a titre temporaire par la loi de finances pour 1987 mais rendue permanente par la loi de finances pour 1989 avant de voir elargie sa denomination (taxe de securite et de surete) en 1992, et dont les taux unitaires ont plus que triple en six ans, est passee de 68,7 millions de francs en 1987 a 459,6 millions en 1992. Or cette taxe, integree dans le prix du billet, pese elle aussi sur l'activité commerciale des compagnies aériennes.

A ces différentes catégories de recettes du BAAC s'ajoute une subvention versee par le budget général (232 millions en 1992), dont les modalités de fixation ne reposent sur aucune evaluation du coût des activités de nature regalienne qui doivent être remboursees par l'Etat au budget annexe.

Enfin, les responsables du BANA puis du BAAC ont eu si largement recours a l'emprunt au cours de ces dernieres annees que le poids de la dette du budget annexe devient preoccupante. Passe de 947 millions en 1989 a 2 264 millions dans les prévisions pour 1993, montant ramene a 1 678 millions au 31 décembre 1993 grâce a un prelevement sur le fonds de roulement, l'endettement total du BAAC a fortement accru la charge annuelle de la dette, qui a atteint 174,9 millions en 1992.

Parallelement, une très forte progression (+20 p. 100 par an en moyenne) affecte les dépenses d'équipement passees ainsi de 236,7 millions en 1990 a 903,4 millions en 1991 et 1 296,4 millions en 1992 sans qu'une telle evolution ait été accompagnée d'une reelle concertation avec les usagers.

Concue pour permettre de mieux faire face au développement des activités de la DGAC qu'entraine la croissance considérable du trafic aérien depuis quelques annees, il n'est pas certain que la formule institutionnelle et financière actuellement retenue soit la meilleure. En tout etat de cause, elle presente l'inconvenient de meler dans une même structure des activités de nature et de financement différents, avec notamment pour ressources principales des redevances dont le produit doit être juridiquement affecte a la couverture des services rendus, ce qui, loin de clarifier les données et les rôles, complique le systeme et affaiblit sa transparence.

REPONSE DU MINISTRE DE l'équipement, DES TRANSPORTS ET DU TOURISME

Le projet d'insertion sur "l'organisation et le financement des services de l'aviation civile" fait suite au contrôle des comptes du budget annexe de 1988 a 1992.

La Cour considère que la création du BAAC en 1992 n'a pas été suivie d'une réorganisation des services et des missions et n'a pas apporte la clarification financière souhaitée.

La Cour estime aussi que les difficultés que connaissent les constructeurs et les transporteurs français nécessitent l'utilisation rationnelle de tous les moyens et la réduction des coûts.

I. - ORGANISATION ADMINISTRATIVE

1.1. Reforme de l'administration centrale

La Cour avait souhaite, en 1991, une réorganisation de l'administration de l'aviation civile qui aurait conduit a créer trois entités distinctes chargées respectivement de la formation des personnels navigants et techniques, du contrôle technique d'exploitation et du contrôle de la navigation aérienne.

Cette orientation n'a pas été retenue par le Parlement, qui a eu pour objectif, en créant le budget annexe de l'aviation civile, de maintenir l'unité de l'administration de l'aviation civile. Cette unité est nécessaire a la cohérence et a l'efficacité des actions menées pour faciliter et accompagner le développement du transport aérien et garantir sa sécurité, ce qui constitue la mission fondamentale de la DGAC.

De ce fait, la réorganisation administrative doit être appréciée en fonction de cet objectif d'unité et d'efficacité.

Tout d'abord, même si certaines observations portent sur la situation au début de 1993, l'examen de la Cour porte sur les exercices 1988 a 1992, ce dernier étant le premier dans le cadre du budget annexe élargi. Il est patent qu'en une seule année, il n'était pratiquement et techniquement pas possible de mettre en oeuvre toutes les réorganisations entraînées par le changement de structure budgétaire.

Priorité a donc été donnée aux réformes indispensables pour assurer le bon fonctionnement et la continuité des services : réorganisation des procédures financières, notamment des relations avec les services extérieurs et les services locaux des bases aériennes, prise en charge de la paie. Parallèlement, l'organisation territoriale a été modifiée par la création de quatre nouvelles directions régionales, d'importances mesures de delocalisation, portant sur le tiers des effectifs de la DGAC ont été décidées. Enfin, l'ensemble des directions et services de l'administration centrale ont été regroupes sur un seul site géographique.

L'unité administrative de la DGAC a été renforcée par la création d'une direction des ressources humaines et des affaires financières (DRHAF), direction "horizontale" chargée de définir et coordonner l'action des directions et services.

L'élargissement du budget annexe a mis un terme a la dualité budget annexe de la navigation aérienne (BANA)/budget général.En effet, le BANA ne prenait en charge ni les dépenses de personnels ni les dépenses de génie civil confiées aux services des bases aériennes, qui faisaient l'objet de cessions globales au budget général.Cette dualité de budgets rendait difficile, sinon impossible, la consolidation des crédits et des dépenses, donc la maîtrise des coûts.

La DGAC a du reprendre les attributions de l'ordonnateur principal auparavant assurées par la DAFAG, ce qui devraitfaciliter a l'avenir la maîtrise de la totalité des opérations du cycle budgétaire et permettre une rationalisation des procédures de conception, d'élaboration et d'exécution du budget.

Comme le souhaite la Cour, le regroupement de l'administration centrale a déjà favorise la suppression d'un certain nombre de doubles emplois et une meilleure utilisation des moyens. Une mission de l'organisation de la fonction financière vient d'être mise en place et devrait aboutir a une rationalisation des structures financières de l'administration centrale.

1.2 Comptables secondaires

La création du BAAC a conduit logiquement a la prise en charge par l'agence comptable centrale de l'ensemble des dépenses, y compris les opérations de paie. Elle s'est traduite, il est vrai, par un important renforcement des effectifs et des moyens du comptable central, répondant au souhait exprime par la Cour en 1991.

L'existence d'un seul comptable pour l'ensemble de la métropole n'est pas anormale pour un budget annexe ou tout autre organisme disposant de l'autonomie financière et régi par une organisation financière spécifique.

La nomination de comptables secondaires n'est pas écartée, sous réserve que le coût en soit limite. S'il est vrai que lespaiements sont centralises sur un seul comptable central, on ne saurait en revanche reprocher a la direction générale de l'aviation civile son manque de déconcentration, alors que la mise en place de sept directions régionales de l'aviation civile se traduira, pour un grand nombre de services locaux, par un rapprochement du centre de décision et la suppression d'un échelon hiérarchique. Le budget annexe compte, en 1994, plus de cinquante ordonnateurs secondaires ou ordonnateurs délégués.

1.3 Régies d'avance

Le budget annexe dispose de quarante-quatre régies d'avance reparties sur tout le territoire métropolitain, auprès des directions de l'aviation civile, des districts et des aéroports. La création de régies spécifiques auprès des directions départementales de l'équipement ne se justifiait pas, compte tenu de la présence de régisseurs sur les sites concernes. La Cour avait d'ailleurs considéré, en 1991, que le nombre de régies pouvait être réduit sans dommages. La solution de régies communes a différents services (direction de l'aviation civile, direction départementale de l'équipement ou service spécial des bases aériennes) présents sur un mémé site géographique est a l'étude.

Le BAAC a en revanche facilite l'integration des services des bases aériennes dans les circuits financiers.

Les directeurs departementaux de l'équipement et les chefs des services speciaux des bases aériennes, charges des operations importantes de genie civil, sont, depuis 1993, ordonnateurs secondaires delegues et recoivent directement les crédits du BAAC qui transitaient auparavant, de façon critiquable, par le budget général.

1. 4 Le contrôle technique

La Cour critique la multiplicité des intervenants dans l'exercice du contrôle technique.

Il est vrai que le contrôle de la navigabilité des aéronefs fait intervenir les entités citées dans le rapport et rattachées a deux ministères différents. Cependant, depuis 1988, les relations entre la délégation générale pour l'armement (DIA) et la direction générale de l'aviation civile sont régies par une convention qui prévoit la mise a disposition de l'aviation civile des équipes compétentes du ministère de la défense. Une unité fonctionnelle s'est ainsi peu a peu constituée dans le domaine de la certification de type, sous l'autorité de la DGAC. Cette solution donne aujourd'hui satisfaction et la DGAC a proposé aux services de la défense de l'étendre a de nouveaux secteurs.

Pour ce qui est du contrôle des personnels et pour le contrôle technique d'exploitation exerce a l'égard des compagnies aériennes, la direction générale de l'aviation civile est seule a intervenir par le canal du service du contrôle technique et de la formation aéronautique (SFACT) et de l'organisme de contrôle en vol (OCV).

Quant aux activités déléguées a la société Bureau Veritas, qui concernent la surveillance de la fabrication et la surveillance de l'entretien, la création du groupement d'intérêt économique GSAC conduit, depuis le 1er janvier 1994, a la réduction du nombre des intervenants, le GSAC ayant la responsabilité de l'ensemble des surveillances précitées.

Cette nouvelle organisation conduit a une complète séparation des activités privées du Bureau Veritas des activités déléguées qui sont du ressort du GIE.

Enfin, l'ouverture du monopole de fait du Bureau Veritas pour la fourniture des prestations au GIE est amorcée, ainsi qu'un ajustement des effectifs et des coûts, compte tenu des procédures de surveillance modernisées permettant d'alléger fortement les contrôles ponctuels.

1. 5 La formation

En matière de formation des personnels techniques, la mise en place du BAAC a été mise a profit pour réexaminer les relations entre la DGAC et l'ENAC conformément aux observations de la Cour. Le directeur général de l'ENAC n'est plus ordonnateur secondaire du budget annexe, et les travaux sur la mise au point d'un mécanisme conventionnel ont abouti a la signature de deux conventions, pour 1993 et 1994. Ces conventions fixent les prestations fournies par l'ENAC et déterminent les montants et la nature des contributions de la DGAC. L'expérience acquise avec ces deux conventions sera utilisée pour la mise au point de conventions pluriannuelles.

1. 6 L'organisation du travail

Les observations de la Cour sur l'organisation du travail dans le contrôle de la navigation aérienne découlent d'une analyse globale de l'évolution des effectifs des personnels des corps techniques de la navigation aérienne et de la masse salariale.

Le rapprochement entre ces données conduit la Cour a relever que le coût moyen par agent est passe, en francs 1993, de 263 208 francs en 1985 a 308 721 francs en 1993, ce qui représente une progression annuelle moyenne voisine de 2 p.100 en francs constants.

Ce raisonnement gagnerait a être poursuivi en considérant le nombre de mouvements contrôles, qui est incontestablement représentatif de l'activité globale de la navigation aérienne. De 1 066 105 en 1985, ce nombre est passe a 1 675 719 en 93, soit une progression de 58 p. 100, ou 6 p. 100 en moyenne par an.

La comparaison de ces deux taux de progression démontre mieux que toute appréciation subjective sur la durée réelle du travail des contrôleurs aériens les gains de productivité rendus possibles par les protocoles de 1988 et 1991.

Qui plus est, une appréciation de l'évolution du travail fourni ne peut ignorer les éléments qualitatifs, mais primordiaux dans le secteur du transport aérien, que sont la sécurité et la ponctualité.

Il est avéré que le premier, qui constitue la principale priorité, n'a cesse d'être maintenu a un niveau très élevé, alors que le second a été améliore de façon spectaculaire a partir de 1993.

II. - L'ABSENCE DE CLARIFICATION financière

La Cour regrette qu'aucune des données disponibles, budget, loi de finances, compte financier, ne permette d'être assure du respect du principe d'adéquation des redevances aux services rendus. Elle relève aussi certaines insuffisances techniques liées a la tenue de la comptabilité générale.

Sur le premier point, il est vrai que la présentation du budget et celle de la loi de finances obéissent aux règles de comptabilité publique applicables au budget général de l'Etat et n'ont pas pour objectif l'établissement d'une correspondance entre les coûts des services et le produit des redevances. La Cour ne peut ignorer que le rapprochement entre le coût des services rendus et le produit des redevances relève de la comptabilité analytique. Il est possible que la DGAC n'ait pas suffisamment explicite les modalités et procédures de cette comptabilité analytique, mise en place dès 1970, et développée en 1983, en vue de la création du budget annexe de la navigation aérienne.

Conformément au souhait de la Cour, il sera envisage d'ajouter une présentation analytique en annexe a la loi de finances.

2. 1. Modalités de calcul des redevances de navigation aérienne

La nomenclature budgétaire, comme le plan comptable général, ne sont pas conçus pour retracer des calculs de coûts.

L'établissement de ces coûts répond a des règles définies au plan international par l'organisation Eurocontrol et met en jeu des mécanismes de calcul économique, notamment pour l'estimation des coûts du capital (amortissements, intérêts intercalaires, etc.) qui ne relèvent ni du budget ni de la comptabilité générale (compte financier).

2. 2. Comptabilité analytique

Une comptabilité analytique des services de la navigation aérienne a ainsi été développée a partir de 1970 et informatisée dès 1983. La Cour ne peut ignorer son existence puisqu'elle y fait mention dans ses rapports précédents. Ses résultats ont été régulièrement présentes aux usagers soit dans le cadre de la commission consultative économique, soit lors des réunions d'Eurocontrol.

2. 3. Passage du BANA au BAAC

Comme le précise l'article 125 de la loi de finances pour 1991, le BAAC a été constitue par élargissement du BANA. Le plan comptable du BANA a donc été conserve pour le BAAC. L'insuffisance de correspondance entre la nomenclature budgétaire et le plan comptable en matière d'immobilisations résulte des conceptions différentes entre ces deux présentations. Un alignement de la nomenclature budgétaire sur le plan comptable sera recherchée en relation avec les services du ministère du budget.

La Cour relève ensuite l'absence de modification de la balance des comptes lors du passage du BANA au BAAC. Le BAAC a repris entièrement le patrimoine et les créances du BANA, sans nouvel apport. Le budget annexe n'ayant pas la personnalité juridique, les biens et les immobilisations, gérés ou affectes a la DGAC pour les missions effectuées avant 1992 dans le cadre du budget général, sont, en effet, restes propriété de l'Etat.

Il est vrai qu'en 1985, les immobilisations de la navigation aérienne avaient été inscrits au bilan du BANA en contrepartie d'une dette envers l'Etat, mais cette opération avait été critiquée par la Cour en 1991. Elle n'a donc pas été renouvelée.

2.4 Détermination des recettes

La constatation de la Cour selon laquelle "des dépenses calculées seulement de maniéré estimative sont supportées par les usagers de la navigation aérienne lors de la détermination des frais qui sert a calculer l'assiette des redevances" mérite effectivement quelques éclaircissements.

Comme il a été déjà précise, il est procédé dans le cadre de la préparation du projet de budget pour une année a l'évaluation des dépenses imputables aux services de la navigation aérienne. Ces coûts ne peuvent être qu'estimatifs, de même que les prévisions de trafic qui permettent de déterminer les tarifs des redevances.

Le calcul des coûts réels, a la fin de chaque exercice, prend en compte les résultats de la comptabilité analytique de la navigation aérienne, ainsi que les coûts constates des différents organismes extérieurs, comme l'ENAC, Eurocontrol et Météo France. Les règles internationales sont appliquées pour déterminer le montant du trop-perçu ou de la moins-value au titre de la redevance de route. Ce montant donne lieu a correction en plus ou en moins de l'assiette a prendre en compte pour la fixation des tarifs de l'exercice N + 2.

Evolution des coûts Météo

La Cour relevé que l'accroissement des redevances reversées a la Météorologie nationale s'est réalise en l'absence d'une comptabilité analytique permettant de suivre l'évolution des coûts de cet organisme.

Les protocoles financiers annuels entre la DGAC et la Météo ont toujours été bases sur les paramétrés externes objectifs que sont l'inflation et l'évolution du trafic.

Certes, jusqu'en 1993, la Météorologie nationale ne disposait pas d'une comptabilité analytique. Mais la consistance des services rendus aux services aéronautiques présente une grande stabilité dans le temps, même si la qualité des informations fournies et leur accessibilité ont été très sensiblement améliorées au cours de la période. Il est donc exclu que la part des coûts imputables a l'aéronautique ait connu une évolution majeure de 1986 a 1993.

Depuis 1993, Météo France dispose d'une comptabilité analytique détaillée. Elle montre que le service aéronautique représente 27 p. 100 des coûts enregistres en métropole, soit environ 400 millions de francs. Les versements relevés par la Cour ont donc été inférieurs aux coûts réels.

Dans ces conditions, la hausse enregistrée depuis 1986 correspond, d'une part, a l'effet mécanique de la création de la redevance d'approche et de la diminution des exonérations, d'autre part, a un rapprochement entre les versements et le coût du service rendu.

Au demeurant, la part des versements a Météo France dans les redevances est restée très proche d'un ratio de 7 p. 100 du total des redevances de navigation aérienne perçues par la DGAC.

Prestations réciproques avec le ministère de la défense.

La Cour relève en outre que la DGAC ne reverse pas au ministère de la défense le produit de la RSTCA perçu a l'occasion du décollage et de l'atterrissage sur les aérodromes militaires ouverts a la circulation aérienne.

Ce problème est a replacer dans le cadre plus large des prestations réciproques que se fournissent mutuellement la DGAC et le ministère de la défense.

Le ministère de la défense fournit a la DGAC du contrôle d'approche (sur les aérodromes mixtes ou il est affectataire principal) des informations radar, du gardiennage (gendarmerie du transport aérien), des moyens de radio navigation (VOR et TACAN militaires).

De son cote la DGAC fournit gratuitement au ministère de la défense du contrôle en route et d'approche (pour les aéronefs militaires français et étrangers), des informations radar, des données sur les plans de vol et des moyens de radio navigation (VOR et DME civils).

L'évaluation financière de ces prestations réciproques est un problème qui a été soulevé des les premiers projets de budget annexe de la navigation aérienne en 1982. Plusieurs tentatives ont déjà eu lieu, aucune n'ayant abouti.

Sur la base de sa comptabilité analytique, la DGAC estime a 131 millions de francs le coût des prestations de navigation aérienne qui seront fournies en 1995 par le ministère de la défense (c'est ce montant qui a été pris en compte dans les assiettes prévisionnelles de 1995).

Réciproquement, les exonérations qui seront accordées aux aéronefs militaires en 1995 peuvent être évaluées a 145 millions de francs (montant constate en 1993).

La DGAC n'est pas opposée a ce que les prestations réciproques qu'elle échange avec le ministère de la défense soient valorisées et contractualisées par une convention financière.

Mécanisme correcteur

La DGAC applique strictement les règles d'Eurocontrol depuis la création de la redevance de route, c'est-a-dire des avant la mise en place du budget annexe de la navigation aérienne.

Ainsi, le mécanisme correcteur de l'année N - 1 est calcule chaque année N par la DGAC pour être pris en compte dans le calcul des taux unitaires prévisionnels N + 1.

Bien entendu, ce mécanisme s'applique aux coûts détermines par la comptabilité analytique, et non, comme tendrait a l'indiquer le rapport, au résultat d'exploitation. Le montant de la correction s'est élevé a 173 millions de francs pour l'année 1993, comme il l'a été indique a la Cour (les facturations de redevance de route se sont révélées supérieures, cette année-la, de 173 millions de francs aux coûts de navigation imputables aux usagers).

Ce montant de 173 millions de francs a été déduit de l'assiette des coûts prévisionnels de 1994.

Report du dernier versement du mois de décembre

La Cour souligne qu'en 1991, 1992 et 1993 le dernier versement de l'année en provenance d'Eurocontrol n'a été comptabilisé que l'année suivante. Le report de l'année N a l'année N + 1 des recettes liées au versement de décembre en provenance d'Eurocontrol remonte a la création du BANA. A cette date, il avait été décide, pour pallier l'absence de fond de roulement initial, de virer directement au crédit du BANA le versement d'Eurocontrol de décembre 1984.

Cette opération s'est perpétuée d'année en année de façon a conserver des méthodes de calcul du résultat comparables d'une année sur l'autre. Elle n'a, en tout état de cause, aucun effet sur le mécanisme correcteur décrit ci-dessus, qui tient compte des montants factures (et non encaisses) dans l'année et des coûts réels détermines par la comptabilité analytique (et non par la comptabilité budgétaire ou générale).

La DGAC est cependant prête a s'en remettre a l'avis de la Cour et a inscrire au titre des prochains exercices la totalité des versements d'Eurocontrol de l'année considérée.

Procédure de détermination de la contribution française a l'agence Eurocontrol

La France n'est qu'un des partenaires d'Eurocontrol. Si elle ne dispose pas de tous les moyens d'investigation nécessaires a un contrôle précis des moyens de cette agence, elle participe aux décisions budgétaires de l'organisme, décisions relevant d'une procédure très formalisée mettant en jeu un "groupe de travail budgétaire et financier", le comité de gestion et la commission permanente.

III. - LE BUDGET ANNEXE ET LE CONTEXTE économique DU TRANSPORT aérien

L'élargissement du champ de compétence du budget annexe, propose par les commissions des finances des deux chambres, a été vote par le Parlement en conformité avec les dispositions de l'article 20 de la loi organique du 2 janvier 1959 et en réponse aux besoins du transport aérien dans son ensemble.

Le budget annexe de l'aviation civile regroupe l'ensemble des missions de la direction générale de l'aviation civile, a l'exception de la construction aéronautique, car il serait vain de développer et de moderniser le contrôle de la navigation aérienne seul, sans faire évoluer de la même façon le nombre de pilotes et leur formation, le volume et la qualité du contrôle de la conception, de la fabrication et de l'exploitation des aéronefs, l'équipement des infrastructures aéroportuaires.

Toutes ces missions ont été confrontées aux mêmes contraintes du fait de la forte croissance du transport aérien de 1986 a 1992, croissance qui, après un répit en 1993, reprend très fortement depuis le début de 1994, vérifiant les prévisions de doublement du trafic a l'horizon de l'an 2010. Il était donc logique de les doter d'un outil budgétaire unique et homogène autorisant l'affectation a ces missions des contributions des usagers.

L'essentiel des activités retracées dans le budget annexe donne lieu a rémunération. Les produits, qui représentent 90 p.100 des ressources des services, sont désormais, grâce a la procédure du budget annexe, directement affectes a ces services. Il en va de même de la taxe de sûreté et de sécurité.

Le BAAC permet donc une meilleure appréciation de l'affectation et de l'utilisation des ressources. Il donne a la DGAC les moyens d'anticiper ou d'accompagner les besoins lies au développement du trafic. Dans les fortes périodes de croissance, les moyens du budget annexe ont augmente rapidement a la demande des compagnies aériennes, sans pour cela modifier la répartition entre le produit des redevances rémunérant les services rendus et les recettes de nature fiscale payées par le passager ou le contribuable.

Pour ce qui concerne la concertation et les relations avec les transporteurs aériens, il faut souligner que les prévisions budgétaires, les programmes de développement et les estimations d'évolution des tarifs sont systématiquement examines avec les représentants des transporteurs lors des réunions du comité de gestion d'Eurocontrol. Outre les commissions consultatives économiques, des ateliers ont été régulièrement organises. Il n'a cependant pas été possible d'accéder a certaines demandes qui dépassaient manifestement le cadre de la concertation.

Le contentieux qui oppose la DGAC a vingt-trois compagnies aériennes ne doit pas faire oublier que le montant en jeu représente moins de 3 p. 100 des redevances de navigation aérienne, et que, dans leur très grande majorité, les transporteurs français et étrangers, ces derniers contribuant pour plus des deux tiers aux recettes de la navigation aérienne, ne contestent ni la validité ni le niveau des tarifs des redevances françaises de navigation aérienne.

Au demeurant, ces tarifs se comparent plutôt favorablement a ceux des autres pays étrangers. Les redevances de navigation aérienne ne peuvent donc être considérées ni comme source de distorsion de concurrence ni comme a l'origine des difficultés économiques du transport aérien. Cependant, la DGAC se doit de prendre en compte cette situation et d'améliorer ses relations avec ses usagers.

Après l'exception de 1992, le fonctionnement des commissions consultatives a été améliore. Des ateliers de travail ont été et seront organises sur les points souhaites par les compagnies. Ceci suppose que celles-ci respectent les règles minimales de confidentialité qui s'appliquent aux informations qui leur sont communiquées.

L'établissement du budget pour 1995 est en cours et fait l'objet de consultations approfondies avec les compagnies. Bien qu'il soit trop tôt pour anticiper sur le vote du Parlement, il est possible d'affirmer que ce budget marquera la volonté de la DGAC de travailler avec ses partenaires dans la transparence et de s'inscrire dans le contexte économique fluctuant du transport aérien.