Cadre général d'organisation

Le transport aérien est régi par un cadre réglementaire national et communautaire, mais aussi par des conventions internationales multilatérales et des accords bilatéraux.

A l'intérieur de l'Union européenne, les services aériens sont totalement libéralisés depuis avril 1997 pour les transporteurs communautaires: le principe de base est que tout transporteur aérien communautaire peut exploiter les liaisons de son choix, avec les tarifs et selon les fréquences qu'il souhaite, sous réserve des capacités aéroportuaires disponibles; à ce principe, il ne peut être dérogé que dans quelques cas rigoureusement encadrés.

La gestion des contraintes de capacité, tant sur les aéroports que dans l'espace aérien, est donc un enjeu majeur dans l'évolution du transport aérien et de sa régulation. Les règles d'attribution des créneaux horaires sur les aéroports saturés font l'objet d'un règlement communautaire qui en exclut la vente, qui en prévoit la réattribution automatique aux compagnies en assurant une utilisation satisfaisante (principe de la précédence historique) et qui réserve la moitié des créneaux disponibles aux nouveaux arrivants. Ce règlement devrait être modifié dans les prochaines années en vue de permettre une meilleure utilisation des capacités et une meilleure concurrence entre transporteurs, en s'efforçant de limiter les effets de barrière à l'entrée que peut comporter le système actuel.

Afin d'assurer des dessertes aériennes dans l'intérêt de l'aménagement du territoire, I'État peut intervenir en cas de carence des transporteurs, en imposant des obligations de service public, en sélectionnant un transporteur après appel d'offres, en lui accordant un régime d'exclusivité et en versant une compensation financière, en provenance notamment du Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA). De telles interventions concernent des liaisons, généralement de faible trafic, dont l'existence est primordiale pour les régions desservies, du fait d'une inadéquation.ion des autres modes de transport.

La gestion des aérodromes ouverts à la circulation aérienne publique est confiée à des structures généralement de droit public. Lorsque l'État n'est pas le créateur de l'aérodrome, sa gestion est soumise à des obligations de service public définies par une convention passée avec lui. Les infrastructures des plus grands pôles aéroportuaires sont essentiellement financées par les différents types d'usagers, au travers des redevances acquittées par les compagnies aériennes, et des revenus non-aéronautiques qui peuvent générer de l'autofinancement. Des subventions publiques peuvent également intervenir. Les moyens de financement des infrastructures nouvelles sont l'emprunt contracté par le gestionnaire et remboursés par autofinancement, et les subventions de l'Europe et des collectivités territoriales intéressées le cas échéant. Pour les nouveaux aéroports de substitution envisagés dans le cadre des schémas de services, la valeur résiduelle de l'ancienne plate-forme désaffectée est également à considérer car elle pourrait être réinvestie comme participation de l'Etat.

Le système de contrôle aérien a pour mission d'assurer la sécurité des passagers aériens et des populations survolées, ainsi que l'écoulement fluide et ordonné du trafic. Il est marqué, comme l'ensemble du transport aérien, par son caractère international. Ainsi, les principales normes sont définies au niveau mondial: normes techniques, procédures, responsabilités, langue, phraséologie, équipements au sol et à bord des avions. La planification des moyens employés et de la gestion de l'espace est réalisée sur une base « régionale >>. Au plan européen, Eurocontrol assure la coordination entre vingt-neuf Etats par la prise de décisions collectives et gère également certains systèmes centraux. Dans ce domaine déjà très coordonné au niveau européen, une plus grande intégration technique et réglementaire peut encore être attendue à l'avenir.

Rôle de l'État

Dans le cadre législatif et réglementaire défini au plan international, communautaire et national, I'État:

• assure les missions essentielles de contrôle de la sécurité par la réglementation technique des aéronefs et des installations, par le contrôle technique des compagnies aériennes et par la délivrance des licences des personnels navigants; il veille en outre à la sûreté des vols;
• gère le contrôle de la circulation aérienne dans l'espace aérien français: les dépenses et les investissements correspondants sont financés dans le cadre du budget Annexe de l'Aviation Civile, par des redevances acquittées par les compagnies aériennes;
• s'assure de la prise en compte du respect de l'environnement dans la conception, I'aménagement et l'exploitation des aérodromes;
• organise le cadre de gestion des aérodromes relevant de sa compétence, contrôle l'action des exploitants et s'assure notamment du respect des normes de sécurité;
• veille aux conditions de concurrence, notamment pour l'accès au marché, la transparence de ce marché et l'information correcte des passagers sur l'offre de transport.

Principes d'action pour la mise en oeuvre des objectifs de services

Compte tenu des évolutions réglementaires arrêtées au plan communautaire et international, I'État orientera son intervention selon les principes d'action suivants:

• poursuivre le renforcement des mesures préventives de sûreté sur les aéroports;
• inciter à la diminution du bruit à la fois par le renforcement au niveau international des normes de bruit des nouveaux avions, par la recherche-développement et par des mesures d'exploitation adaptées sur les aérodromes;
• intensifier, dans le cadre européen, la politique permanente d'amélioration du contrôle aérien, notamment grâce aux nouvelles techniques qui permettent de dégager des marges de croissance;
• assurer une offre de capacités aéroportuaires nationales et régionales adaptée au développement économique et social en réservant des possibilités d'extension ou de création de plates-formes et en favorisant une meilleure insertion des aérodromes dans leur environnement;
• améliorer la desserte terrestre, en priorité par les transports collectifs, des principaux aéroports français;
• assurer la pérennité et l'insertion environnementale des aéroports à vocation régionale et locale, afin de permettre une desserte transversale qui n'a pas d'équivalent terrestre, et/ou l'accessibilité rapide à Paris à partir d'agglomérations à grande distance de la capitale; il est envisagé à cet effet:
• d'encourager la complémentarité de ces aéroports, lorsqu'ils sont plusieurs à pouvoir assurer les mêmes fonctions sur un territoire (aéroports distants de moins d'une heure de transport terrestre);
• de veiller au développement et à la desserte terrestre des << hubs » régionaux susceptibles de se créer sur le territoire;
• d'examiner l'opportunité de transférer l'activité de certains sites aéroportuaires afin garantir la sécurité de leur exploitation ou de respecter l'environnement.

Dans le cadre des orientations générales de la politique des transports qui concourent à l'aménagement équilibré et au développement durable du territoire, I'action de l'État pour répondre aux objectifs définis en première partie et favoriser une intervention plus efficace de tous les acteurs est fondée sur des politiques spécifiques à cinq fonctions stratégiques multimodales:

1. Le développement des liaisons internationales de voyageurs;

2. L'organisation multimodale du fret à l'échelle nationale et européenne;

3. le bon fonctionnement des grands axes de transport interrégionaux et internationaux;

4. I'organisation multimodale des liaisons transalpines et transpyrénéennes;

5. I'organisation des déplacements urbains et périurbains.

Ces politiques définissent les priorités de l'État parmi les objectifs d amélioration des services de transport identifiés en première partie, et sélectionnent les principales dispositions d'importance ou d'intérêt national pour y répondre.

221. Le développement des liaisons internationales de voyageurs

Afin de faire face à la croissance prévisible du trafic aérien, la France doit proposer une réponse adaptée, soucieuse de la qualité de vie des riverains des grandes plates-formes. Cette réponse doit également favoriser la mise en place d'une stratégie plus efficace et plus économe en matière de transport aérien, qui passe notamment par un accroissement de l'emporta moyen.

La politique de développement des liaisons internationales de voyageurs vise, dans une perspective de forte croissance de la demande:

• à faciliter les relations aériennes des grandes aires métropolitaines françaises avec les principaux pôles européens, et, pour certaines, avec des pôles mondiaux;
• à valoriser la complémentarité entre le transport ferroviaire rapide et l'avion ;
• à développer, au plan national, un réseau de plates-formes complémentaires à vocation internationale.

Parmi les aéroports commerciaux français de plus de 20 000 passagers, onze principales places aéroportuaires françaises desservant /es grandes aires urbaines continentales enregistrent un trafic aérien important: Paris, Nice, Marseille, Lyon, Toulouse, Mulhouse, Bordeaux, Strasbourg, Nantes, Lille et Montpellier (voir carte n° 1.1). Ces places aéroportuaires ont traité, en 1999, plus de 90 % du trafic aérien métropolitain total, dont 59 % sur les aéroports d'Orly et de Roissy.

Dans les 20 ans à venir, les estimations de croissance sur ces onze pôles principaux seraient en moyenne (inégalement répartie entre ces aéroports):

• de 2,4 % par an dans une hypothèse basse (scénario « Europe des infrastructures » fondé sur /e développement d'un réseau de TGV européen et une « spécialisation » du transport aérien vers /es liaisons moyen et long courrier) soit une augmentation de 65 % en 20 ans (voir carte n° 1.2);
• de 3,3 % par an dans une hypothèse haute (scénario « compagnies globales » centrées sur de gros "hubs" alimentés par /es aéroports régionaux), soit près du doublement du trafic en 20 ans, (voir carte n° 1.3).

Comme le font apparaître les prévisions de capacité des principaux aéroports régionaux français dans les 20 ans, d'après leurs développements possibles sur les sites actuels (cartes n° 1.2 et 1.3), ces plates-formes devraient avoir la capacité nécessaire pour accueillir la croissance estimée des trafics, à l'exception:

• de Nantes, qui présente un important déficit de capacité dans toutes les hypothèses de croissance,
• de Toulouse et de Nice, qui atteignent leurs limites de capacité à un horizon inférieur à 20 ans.
  
• des aéroports parisiens, où le niveau des trafics en nombre de passagers est supérieur à l'offre ce qui fait apparaître un déficit de capacité très important, de l'ordre de plusieurs dizaines de millions de passagers annuels (variable selon les scénarios), à l'horizon des schémas de services.

NB: ces cartes ont été établies en évaluant les capacités disponibles pour chacune des plates-formes, une fois réalisés les développements envisagés dans les avant-projets de plan masse approuvés ou en cours d'élaboration.

Afin d'accueillir cette demande de trafic, sont inscrites dans les schémas de services les mesures suivantes permettant le développement durable du transport aérien:

1° Faciliter le développement des relations aériennes entre les grandes aires métropolitaines françaises et les principaux pôles européens, voire mondiaux.

Les principaux aéroports régionaux seront développés dans le respect des contraintes environnementales, avec:

• Ia préservation des possibilités pour les principaux pôles régionaux d'accueillir des vols long-courriers dans la perspective d'un redéploiement du trafic aérien vers ces pôles;
• I'adaptation des capacités aéroportuaires à la croissance des trafics moyen-courriers;
• Ia création de systèmes aéroportuaires intégrant de petites plates-formes afin d'utiliser au mieux les possibilités de desserrement pour l'aviation générale et l'aviation d'affaires, en vue d'optimiser les capacités existantes autour des grandes métropoles;
• le renforcement de la desserte terrestre de ces aéroports, en priorité par les transports collectifs ainsi que le développement de l'intermodalité entre le TGV et l'avion pour favoriser le pré ou post acheminement;
• I'étude, la préservation et l'aménagement de nouveaux sites aéroportuaires, dans les régions où les perspectives de croissance du trafic aérien s'avèrent incompatibles à long terme avec les possibilités techniques ou environnementales d'extension de la capacité des plates-formes existantes (voir chapitre 23 ci-après);
• Ia prise en compte de l'intérêt de développer des liaisons aériennes long-courrier au départ des grandes aires métropolitaines, à l'occasion de la négociation des accords aériens bilatéraux relatifs aux droits de trafic.

En particulier, il est décidé que les capacités du futur aéroport de Notre-Dame-des-Landes seront adaptées à sa vocation de plate-forme d'échanges entre l'Ouest Atlantique et les autres pôles européens. Le développement de l'aéroport de Lyon-Saint-Éxupéry sera favorisé afin de conforter son rôle de plate-forme de trafic international pour le Grand Sud-Est.

2° Développer des services rapides de voyageurs, pour les modes de transport terrestres, chemins de fer et autocars, et notamment des services ferroviaires à grande vitesse qui permettent de valoriser la complémentarlté entre /e TGV et l'avion.

Avec les lignes nouvelles ferroviaires internationales envisagées, peut se conforter un réseau ferroviaire européen à grande vitesse permettant des services ferroviaires rapides entre des pôles économiques européens tels que: Paris-Fransfort; Paris-Bâle-Zurich; Paris-Lyon-Turin-Milan; Fransfort-Strasbourg Lyon; Marseille-Barcelone et Toulouse-Barcelone. Pour un certain nombre de ces liaisons, le temps de parcours ferroviaire passe en dessous des trois heures, ce qui entraîne un report du trafic aérien vers le train (voir carte n° 3.2).

Sont inscrites dans les schémas de services les mesures suivantes:

· une offre alternative au transport aérien, avec le développement de services ferroviaires à grande vitesse, lorsque la durée des trajets, I'échelle des distances et la massification des flux le justifient;

· Ia mise en place d'accords commerciaux entre opérateurs aériens et ferroviaires;

· Ie développement de transports rapides occasionnels par autocars bien adaptés au transport de groupes;

· Ie maintien des services ferroviaires classiques pour certaines liaisons internationales de longue durée

telles que des trains de nuit;

I'inscription d'un certain nombre de lignes ferroviaires nouvelles à grande vitesse, dont la consistance et les modalités de réalisation sont exposées dans le chapitre 23 relatif à la desserte des territoires; ces liaisons qui représentent un volume d'investissements très important, seront réalisées par étapes compte tenu de la capacité de financement des collectivités publiques.

3° Développer, au plan national, un réseau de plates-formes complémentaires à vocation internationale

Dans un premier temps, pour assurer un développement durable du transport aérien sur les plates-formes aéroportuaires d'lle-de-France, acceptable par les riverains, il est inscrit les mesures suivantes:

• poursuivre l'effort de limitation du bruit dans l'environnement immédiat des deux plates-formes, dans le cadre des dispositions de contrôle mises en place;
• veiller à optimiser l'utilisation des capacités existantes des plates-formes d'Orly et Roissy, à travers notamment l'augmentation de l'emport moyen;
• améliorer les accès des aéroports parisiens par les transports collectifs, depuis l'Ile-de-France et les principales villes du Bassin parisien;
• valoriser l'intermodalité entre le TGV et l'avion pour faciliter le pré ou post acheminement aux aéroports parisiens;
• faciliter une distribution d'une partie de la croissance du trafic vers d'autres plates-formes du Bassin parisien, ou vers des plates-formes spécialisées pour le fret, telles que Vatry ou Chateauroux;

Selon les scénarios probables d'évolution du trafic aérien, afin de respecter l'effort de limitation des nuisances autour des plate-formes de Roissy et d'Orly, en complément des mesures ci-dessus, une nouvelle plate-forme à vocation internationale apparaît nécessaire pour répondre à la croissance du trafic aérien induit par les populations et les activités de l'île-de-France et des régions voisines. Elle devra disposer d'une desserte terrestre appropriée, fonctionner en réseau avec les autres plates-formes nationales et en complémentarité avec les plates-formes européennes.

Des études seront poursuivies sur la configuration du projet et sur les sites qui seraient susceptibles de l'accueillir.

Le choix du site d'implantation de cette nouvelle plate-forme doit être arrêté en prenant en compte les critères suivants: I'intérêt en terme d'aménagement du territoire, les contraintes de la navigation aérienne, les potentialités offertes pour la desserte terrestre, la pertinence du site dans l'économie du transport aérien et le contexte physique et environnemental.

Les localisations possibles devront être examinées dans le cadre des concertations régionales à venir. La localisation définitive sera arrêtée à l'issue d'un débat public qui sera organisé sous l'égide de la Commission Nationale du Débat Public.